A cinco años del inicio de la pandemia

El Estado, sus trabajadores y la organización social. Interpelaciones al desmantelamiento actual del sistema de salud

El 30 de enero la COVID-19 se declaró como una epidemia de emergencia internacional. El 11 de marzo el director de la OMS anunció que la nueva enfermedad por COVID-19 podía caracterizarse como una pandemia. (OPS, 2020) El 13 de marzo el gobierno argentino, a través del Decreto 260/2020, estableció la Emergencia Sanitaria. El 20 de marzo el gobierno nacional impulsa la primera decisión declarando el aislamiento social, preventivo y obligatorio (ASPO), dando comienzo a la cuarentena, una de las respuestas iniciales del Estado frente a la emergencia de la pandemia por COVID-19.

En la presente nota se considera importante retrotraernos a esta experiencia sanitaria y vital, con el objetivo de mirar con perspectiva y tensionar el presente de las políticas sanitarias en Argentina.

En un contexto de alta incertidumbre respecto al comportamiento del virus, los distintos niveles de gestión del Estado se vieron movilizados ante este fenómeno de escala mundial. En un país con amplias desigualdades sociales, impulsar acciones adecuadas para prevenir la transmisión viral traía aparejados desafíos y complejidades económicas, administrativas, logísticas, pero también culturales y sociales. Como sabemos, ante las crisis no todos los Estados responden de igual manera, y podemos decir lo mismo acerca del comportamiento social; el caso de la crisis sanitaria desencadenada a partir de la pandemia por COVID-19 es un claro ejemplo de ello.

Puede resultar interesante, para una comprensión de las capacidades estatales y sociales, recuperar las decisiones y los recursos que fueron movilizados por el Estado y por el conjunto social en el transcurso de la pandemia, en un escenario de alta incertidumbre y turbulencia. El contexto actual —en que se pone en cuestión el rol del Estado y de sus trabajadoras/es— exige aún más  poner en valor de forma evidente lo que significa que el Estado despliegue sus capacidades para atender las necesidades sociales, de cuidado, y con presencia en todo el territorio nacional, ejerciendo su capacidad de rectoría para responder de modo coordinado y eficaz en contextos de alta incertidumbre.

Así, las actividades que el Estado realizó, las formas en que estas se desarrollaron, su alcance y efectividad, su relación con la sociedad y el rol que en ella cumplen, dan cuenta del ejercicio de las capacidades estatales (Isuani, 2010) que se expresaron en políticas sectoriales, asignación de recursos, coordinación pública-privada y procesos de toma de decisiones en los distintos niveles de las políticas estatales.

Bien sabemos que toda política —además de encontrarse condicionada por las rutinas burocráticas— es el resultado de sucesivas luchas de intereses entre diversos actores sociales. Según el tipo de recursos desplegados y las habilidades con las que cuentan, los actores en juego podrán actuar como proponentes o como opositores de la acción en curso y así incidir en la agenda política (Díaz Córdova et al, 2020). La capacidad del Estado y de la sociedad para dar respuesta a la crisis sanitaria refleja pero también pone a prueba, nunca de manera lineal ni completa, el lugar que ocupa el derecho a la salud para quienes están a cargo de proponer, dirigir y ejecutar políticas públicas, y los sentidos que la sociedad les otorga en relación a las prácticas de cuidado y prevención que se implementan en los espacios domésticos y comunitarios, así como lo que se reclama/demanda o se espera por parte del Estado.

La respuesta eficaz a la pandemia (Lancet, 2021) contó con un despliegue en materia de saber técnico, burocrático-administrativo y científico-tecnológico; la que a posteriori fue reconocida no solo en el escenario nacional sino también a nivel internacional por prestigiosos actores ligados al campo científico-sanitario.

Resulta interesante recuperar la reflexión del sanitarista Mario Rovere (2021) para pensar la oportunidad que se presentó en el campo de las políticas sanitarias a la luz de las capacidades desplegadas durante la pandemia. En particular advertía que el subsector público luego del desempeño acaecido no podía —ni debía— retroceder ni en su capacidad de respuesta, ni en su rol articulador con los otros subsectores, y sí enfocarse en todo caso en la búsqueda de lograr un gran acuerdo “para enfrentar juntos un complejo médico industrial transnacionalizado que viene inviabilizando los sistemas de salud en el mundo”. 

La  heterogénea sociedad civil se involucró de múltiples maneras, acompañando las políticas que percibían que los estaba cuidando. La implementación de los aislamientos tuvo y tiene enormes implicancias en nuestra sociedad, sin dudas fue un período difícil y con consecuencias inconmensurables; sin embargo reducir la circulación del virus a partir de limitar la movilidad de las personas, fue un logro social, clave para controlar la circulación comunitaria del virus a velocidades en las que la respuesta sanitaria podía colapsar.

La estrategia sanitaria consistió en implementar programas de detección masiva, centros de aislamiento para la población que no disponía de lugares adecuados a tal fin, dispositivos de seguimiento de casos, el fortalecimiento del sistema de notificación en los distintos niveles del sistema de salud y en coordinación con las 24 jurisdicciones, acciones de capacitación al personal de salud involucrado en tales estrategias, la ampliación de la cantidad de camas de internación de mediana y alta complejidad, la compra de vacunas y el desarrollo, entre tantas medidas. Estas acciones adquieren mayor relevancia en un mundo desigual que disputaba la disponibilidad y el acceso de los recursos sanitarios requeridos para hacer frente a la emergencia sanitaria.

Gestión de los recursos

A continuación se presentan una serie de medidas referidas a la gestión de los recursos en un contexto de altísima demanda y de escasez, y a la reorganización de los servicios de salud^[1].

• Fortalecimiento presupuestario del sector salud: Se destinaron recursos para expandir la red de hospitales, a partir de la ampliación y equipamiento de la red nacional de Hospitales Modulares de Emergencia. Se construyeron  12 hospitales modulares con sus respectivos equipamientos, incentivos al personal de salud, y operativos en terreno. Los fondos destinados a fortalecer el sistema sanitario federal incrementaron las capacidades existentes tanto de recursos humanos como físicos en términos de equipamiento médico, camas disponibles e insumos críticos de diagnóstico y tratamiento. Hubo una ampliación significativa de camas UTI. Desde el inicio de la pandemia el número de camas UTI adulto se incrementó de 8521 a 12.561 camas, es decir que se incorporaron al sistema de salud 4040 (+47%) camas UTI adulto, de las cuales 3009 (74%) pertenecen al sector público (Ministerio de Salud, 2021).
• Compra y distribución de insumos y equipos: El Ministerio de Salud de la Nación procedió a la compra y distribución de diversos insumos y equipos a fin de poder satisfacer los requerimientos de atención con calidad y equidad en todo el territorio (elementos descartables, equipamiento médico, insumos de diagnóstico, medicamentos, elementos de protección personal y equipos de tratamiento y diagnóstico). Dadas las características asistenciales en el tratamiento de la enfermedad por coronavirus, se buscó fortalecer a las jurisdicciones con equipos para su diagnóstico y tratamiento (Ministerio de Salud, 2021).
• Compra, distribución y monitoreo de las vacunas contra la COVID-19:  Entre los principales desafíos de las acciones que conformaban el plan de vacunación se destaca la urgencia y la magnitud de la pandemia así como los requisitos de almacenamiento, transporte y la cadena de suministro que involucraba múltiples actores. En cuanto a los principales resultados vinculados a la logística de vacunación podemos mencionar la elaboración del Plan Estratégico de Vacunación contra la COVID-19 y la asistencia técnica para el desarrollo de los 24 planes operativos jurisdiccionales. También se realizaron otras acciones como: actualización y adaptación de los registro de las jurisdicciones para interoperar, sostenimiento del Monitor de Vacunación, capacitación de equipos de salud, comunicación y movilización social (realización de diferentes piezas de comunicación para medios masivos, redes sociales para difusión, capacitación y sensibilización), recomendaciones nacionales de vacunación, lineamientos técnicos, manuales del vacunador. Por último se destaca que según el documento citado  fueron  aplicadas  115 millones de dosis a toda la población objetivo de manera escalonada a noviembre del año 2023. (Ministerio de Salud Argentina, 2023).

• Gestión centralizada de la infraestructura hospitalaria: Si bien en Argentina no se avanzó en esta medida, la Resolución 1330/2020 del Ministerio de Salud crea un panel de control interactivo para monitorear los recursos críticos en salud (Casalí y otros, 2021).
• Apoyo financiero a la seguridad social: Más allá de los esfuerzos mencionados para fortalecer la red pública en el caso argentino, se observa la incorporación de medidas destinadas a apoyar la capacidad financiera de los Agentes de la Seguridad Social y de esta manera  asegurar los pagos a los prestadores de salud privada.(Casalí y otros, 2021)
• Transferencias monetarias: Programas, destinos, vinculación con COVID y distribución por provincia. El Ministerio de Salud de la Nación, a través de la Secretaría de Equidad en Salud, ha transferido a las provincias en el año 2020 el monto total de $ 15.501,02 millones, a través de las Coordinaciones de los Programas: Sumar, Proteger, Redes, Salud Familiar y Equipos comunitarios, Salud Indígena y la Dirección de Municipios y Comunidades Saludables. Interesa destacar que el programa Salud Comunitaria, incrementó los pagos a los profesionales de la salud que integraron los equipos comunitarios. Por otra parte, El Programa Redes, contó con transferencias específicas para incentivar la conformación de Comités Operativos de Emergencia (COE) en las provincias, la implementación de guías de práctica clínica para la mejora de la calidad del Primer Nivel de Atención y para el fortalecimiento de las redes provinciales de atención y del sistema de Telesalud (Ministerio de Salud, 2021).
• Articulación con organizaciones sociales: se pueden destacar las iniciativas centradas en el uso de estadios, clubes y hoteles como sitios alternativos de atención médica, que en algunos casos dieron prioridad al aumento del número de camas para casos leves de COVID-19 y, en otros, se constituyeron como alternativas para alojar casos asintomáticos o sospechosos que debían permanecer en cuarentena (Casalí y otros, 2020).

Otras acciones relevantes realizadas por el Estado durante la pandemia

• Participación en los operativos de repatriados y en la etapa inicial, de difusión y control en aeropuertos.
• Refuerzo de personal de Sanidad de Fronteras en puntos específicos (implicó más recursos humanos y refuerzo de horas extra).
• Verificación y aprobación de protocolos por actividad, para distintos ámbitos y situaciones, para lo cual la Dirección de Talento Humano coordinó con las Sociedades Científicas.
• Elaboración de un Consenso sobre uso de plasma de convalecientes COVID-19 con participación de autoridades jurisdiccionales públicas, privadas, investigadores independientes y entidades científicas con el objetivo de actualizar y trabajar de manera colaborativa para implementar las actualizaciones basadas en la evidencia científica. (Ministerio de Salud, 2021).

Conclusiones provisorias desde nuestros días

Retomando a Isuani (2010), el concepto de capacidades estatales puede ser analizado en dos dimensiones: las capacidades potenciales del Estado para alcanzar sus objetivos —es decir, las condiciones necesarias para implementar una política— y las capacidades demostradas, que permiten evaluar los logros alcanzados. Bajo esta perspectiva adoptada, podemos establecer que ambas condiciones se pusieron en juego en la gestión de la pandemia desde el sector salud, con resultados satisfactorios. Esto no significa realizar una relectura idealizada de ese momento tan crítico, pero sí reconocer que en un contexto de extrema complejidad a escala mundial, en la Argentina se tomó la decisión política de reorientar el andamiaje estatal —en particular del sector salud— para atender este fenómeno, bajo el principio de cuidar a la población, teniendo como principal estrategia el fortalecimiento del sistema sanitario.

A cinco años del inicio de la pandemia, y transitando una etapa muy compleja en Argentina ante las políticas de vaciamiento y desmantelamiento del Estado que lleva adelante el gobierno de Javier Milei, es inevitable preguntarse qué sucedería, o hubiera sucedido, con una pandemia, hoy. Nos encontramos en el actual escenario con una gran limitación en la implementación de políticas públicas de prevención y/o promoción de la salud (campañas de vacunación, capacitaciones a profesionales de salud, por ejemplo), con un ministerio de salud diezmado ante los despidos masivos, el desmantelamiento de áreas técnicas, de programas, la eliminación de direcciones. Es decir, los actores que debieron readecuar sus funciones y ampliar sus capacidades para enfrentar la pandemia, cinco años después se encuentran despedidxs, con funciones limitadas y bajo autoridades que impulsan el desguace del ministerio, con la decisión política de desconocer la rectoría que el ministerio tiene que ejercer (y que ejercía), desentenderse de la coordinación de políticas hacia y con las 24 jurisdicciones, el retiro del Estado de los territorios mediante el cierre de los dispositivos naciones situados a lo largo y ancho del país, y despidiendo a quienes allí se desenvolvían… En fin, la lista podría continuar. Si algo enseñó la experiencia de la pandemia, y la gestión que en torno a ella se hizo, es que el cuidado y el derecho a la salud solo existe con más y mejor Estado.

^[1] La información de las medidas descritas fue relevada principalmente del informe “Estudio sobre financiamiento del Ministerio de Salud en el marco de la pandemia por COVID-19. Año 2020” (2021) elaborado por la Dirección de Economía de la Salud, Dirección Nacional de Epidemiología e Información Estratégica, Subsecretaría de Medicamentos e Información Estratégica y Secretaría de Acceso a la Salud del Ministerio de Salud de la Nación; y del trabajo elaborado por Casalí, P., Goldschmit, A., & Cetrángolo, O. (2020). Respuestas de corto plazo a la COVID-19 y desafíos persistentes en los sistemas de salud de América Latina. Oficina de la OIT para los Países Andinos.

Referencias bibliográficas

Casalí, P., Goldschmit, A., & Cetrángolo, O. (2021). Respuestas de corto plazo a la COVID-19 y desafíos persistentes en los sistemas de salud de América Latina. Oficina de la OIT para los Países Andinos.

Díaz Córdova, D., Zunino, M. G., & Luzuriaga, M. J. (2020, 29 de abril). ¿Por qué la salud es una cuestión política? Análisis provisorio sobre políticas de salud en diversos países frente a la pandemia. Viento Sur.​ https://vientosur.unla.edu.ar/index.php/un-analisis-provisorio-sobre-las-politicas-de-salud-en-diversos-paises-frente-a-la-pandemia/

Isuani, F. J. (2010). Los caminos de la debilidad estatal: capacidades estatales y políticas públicas: una mirada desde el proceso de configuración de instrumentos de políticas públicas, el caso de la política del agua en la Provincia de Buenos Aires, 1992 – 2008. Tesis de Doctorado. FLACSO. Sede Académica Argentina, Buenos Aires. http://hdl.handle.net/10469/2989

Ministerio de Salud de la Nación. (2021). Estudio sobre financiamiento del Ministerio de Salud de la Nación en el marco de la pandemia por COVID-19. Año 2020.

Ministerio de Salud Argentina. (2023). Hitos de gestión 2019/2023. Secretaría de Acceso a la Salud (pp. 7–11).

Rovere, M. (2021). Derecho a la salud y sistemas integrados: Lecciones de la pandemia. Debate Público, 10(21). UBA. https://trabajosocial.sociales.uba.ar/wp-content/uploads/sites/13/2021/08/Revista_debate_publico_Nro._21-1.pdf

Organización Panamericana de la Salud. (2020, 11 de marzo). OMS caracteriza a la COVID-19 como una pandemia. https://www.paho.org/es/noticias/11-3-2020-oms-caracteriza-covid-19-como-pandemia

Tiempo Argentino. (2024, marzo 13). The Lancet publicó un estudio que ubica a la Argentina entre los países con mejor manejo de la pandemia. https://www.tiempoar.com.ar/ta_article/the-lancet-publico-un-estudio-que-ubica-a-la-argentina-entre-los-paises-con-mejor-manejo-de-la-pandemia/

Tiempo Argentino. (2024, marzo 27). Desguace del Ministerio de Salud: tras los despidos, renuncias masivas en el área de vacunas. https://www.tiempoar.com.ar/ta_article/desguace-del-ministerio-de-salud-tras-los-despidos-renuncias-masivas-en-el-area-de-vacunas/

Schumacher, A. E., Kyu, H. H., Aali, A., Abbafati, C., Abbas, J., Abbasgholizadeh, R., Amzat, J. (2024). Global age-sex-specific mortality, life expectancy, and population estimates in 204 countries and territories and 811 subnational locations, 1950–2021, and the impact of the COVID-19 pandemic: A comprehensive demographic analysis for the Global Burden of Disease Study 2021. The Lancet, 403(10440), 1989–2056. https://doi.org/10.1016/S0140-6736(24)00550-X