La nueva situación Cómo se perfila el futuro

Después de un año de audiencias públicas y debates políticos en relación a las tarifas energéticas, se han dado a conocer fuertes aumentos en los servicios públicos energéticos que ya han entrado en vigencia. En breve se concretarán nuevos aumentos de los precios de gas natural, que seguirán impactando en las tarifas de los servicios de gas natural y electricidad.

El “sendero” de traslado a tarifa de los precios resultantes de los acuerdos de gas boca de pozo que el Gobierno va otorgando a las empresas productoras impactan en las tarifas de gas y de electricidad (la generación eléctrica es eminentemente dependiente del gas natural). A ello se le suman los resultados de las revisiones tarifarias de los servicios de distribución por redes con más la decisión del Gobierno de trasladar a los usuarios finales, industrias y particulares, los costos de las expansiones que, entiende, resultan necesarias para garantizar el abastecimiento (nuevas centrales de generación e infraestructura de transporte de gas).

Hoy los usuarios finales de electricidad están pagando apenas el 60% del precio que se sanciona a partir del conjunto de unidades de generación eléctrica, y las industrias un 80% aproximadamente. La decisión del Gobierno es ir traspasando los mismos a los usuarios finales. Mala noticia: estaríamos apenas a mitad de camino de los “objetivos”.

Este sendero que guía la política energética apoya en el objetivo de bajar déficit fiscal, aún a riesgo de afectar la competitividad y las economías domésticas de gran parte de los demandantes residenciales.

El criterio adoptado para la expansión de la infraestructura no es planificada ni centralizada, sino de llamado a concurso de ofertas de capacidad (de generación eléctrica: renovable o convencional, de transporte de gas ya que aún no se ha establecido el criterio para el transporte eléctrico). Son los privados, interesados en el pronto repago de las inversiones, quienes proponen expandir los sistemas, ofertando obras y precio por unidad entregada/transportada. El Estado se limita a adjudicar los contratos resultantes, seleccionando las ofertas por una o, a lo sumo, dos variables (precio/ubicación)[1]. El mecanismo adoptado por las autoridades no garantiza el crecimiento armónico de los sistemas regionales, ni el abastecimiento pleno en todos los niveles de consumo. Tampoco resulta equitativo ya que todos los costos traspasados impactan significativamente en quienes menos ingresos perciben.

El modelo es el inverso al del Gobierno anterior, cuando lo que no pagaban los usuarios lo asumía el Estado vía rentas generales, por lo que la tarifa era un mecanismo redistributivo de renta. Ahora, se busca que todo lo pague el consumidor: no solo los costos de las expansiones, sino también las rentas excepcionales que el Estado otorga, por vía de contratos o reconocimiento de precios, a los productores e inversores.

El rol del Estado y la desprotección

El “sendero de precios” encubre la inacción del Estado para generar propuestas estratégicas para el crecimiento armónico y la omisión de regular al cartel de producción de hidrocarburos, en especial gas natural. Durante diez años no se exploraba “porque el precio que reconocía el Estado era bajo”. El año pasado -2016- el precio reconocido por el Estado fue de USD 5,2 MMBTU, el doble que el año anterior y casi el 60% más caro que el precio actual en Estados Unidos de Norteamérica en pleno invierno. Sin embargo tampoco se incorporaron reservas y la producción apenas aumentó. En petróleo decayó la producción. Conclusión, algo que ya se sabe: el precio no es la variable que garantiza el abastecimiento futuro, ni las inversiones.

“Transparentar precio” debería significar conocer los costos de producción y tener una estrategia para la regulación de los productores concentrados y los monopolios naturales. Nada de eso ocurre, sigue siendo un sector sin instituciones gubernamentales comprometidas con los intereses de la sociedad, inactivas o ausentes, que se concentra y con pocas obligaciones para los actores.

Las empresas piden mayores precios y se les otorga sin análisis profundo de sus costos de producción y sin condicionamiento en relación a los objetivos que debería establecer el Estado. Basta escuchar a las productoras hidrocarburíferas en las audiencias públicas por los precios del gas natural.

En cuanto a la infraestructura, el mecanismo adoptado es de corto plazo. Sin planificación centralizada y dejando librado al interés de los privados las alternativas de expansión, la infraestructura que expande es de gran escala, pero no acompaña las necesidades que la demanda requiere, ni la diversificación de la matriz. A futuro ese déficit solo se puede cubrir con más infraestructura y mayores costos que, por supuesto, pagamos todos.

La decisión gubernamental es que los consumidores (se va viendo cuáles, según la capacidad de influir en los procesos de toma de decisiones) deben afrontar los precios plenos de los productos y servicios energéticos. Pero el Estado no conoce cuáles son los costos de producción ni tiene una estrategia para afrontar los múltiples desafíos ambientales, tecnológicos y socioeconómicos que plantea la producción y la incorporación de reservas en el tiempo.

En materia energética es esencial la función de las instituciones del Estado, ya que los horizontes empresarios no son los del Estado ni los de la sociedad. Los primeros ven con un horizonte de, máximo, diez años, pues los mercados están dispuestos a esperar por resultados, y ese lapso es el que reconoce la monetización de sus actividades económicas. En el mundo de la energía, esto es poquísimo tiempo, por lo que los intereses empresarios no confluyen con los gubernamentales y sociales.

Por ello muchas decisiones privadas que se estructuran en base al repago de las inversiones en mediano plazo pueden afectar los intereses de la comunidad, que debe ser abastecida hoy y a futuro con la mejor alternativa posible. Esa ecuación debe resolverla el Estado y no los particulares, por ello es el único articulador de la diversificación de la matriz. Basta ver el caso de las hidroeléctricas. Ninguna empresa ha asumido en el país íntegramente, dejando al Estado como iniciador y desarrollador de esas obras fundamentales.

En hidrocarburos, Argentina ha sido un país de fronteras abiertas al capital, que no ha invertido en exploración en los últimos 40 años. Las exigencias para los permisionarios son bajas, la fiscalización es baja y la estrategia general para con el sector, nula. Mientras que el mundo ha mutado la regulación hacia la productividad y control de la renta por parte del Estado, nosotros seguimos con un marco jurídico de hace 50 años.

En Argentina, el acceso a recursos no convencionales se presenta como la única alternativa, cuando debiera ser apenas una alternativa más en la posible matriz de abastecimiento.

Así, la comunidad resulta pagadora por partida doble. Por un lado de los aumentos de precios de gas natural que otorga el Gobierno al cartel de producción de hidrocarburos, además por los servicios de transporte y distribución; por el otro, del conjunto de ineficiencias y decisiones no planificadas.

La vuelta al modelo de los ‘90

El modelo es una vuelta a poner en “piloto automático”, característico de los mercados absolutamente desregulados. Pero a diferencia de los años ‘90, donde existía la infraestructura remanente y los precios de los energéticos “commoditizados” (que resultan los precios internacionales) fueron inusitadamente bajos, hoy la situación es más compleja. No hay capacidad remanente de infraestructura y los precios son el doble que en 2000.

Argentina y todos nosotros como consumidores y usuarios, estamos saliendo de un esquema histórico donde la energía era un insumo barato (no solo de la última década) hacia uno donde la energía es costosa para todos: industria y consumidores finales.

La pregunta es si la sociedad puede o debe afrontar los costos directos de las ineficiencias de las instituciones gubernamentales para generar una política pública en relación a los insumos estratégicos y los servicios asociados. Ni puede, ni debe pagar cualquier precio/tarifa. Afrontar tarifas mayores a las estrictamente necesarias para que expandan los sistemas y se garantice abastecimiento, es condenar a quienes no acceden hoy a los servicios a no contar con ellos, a quienes sí contamos con los servicios a transferir renta hacia el sector energético sin recibir mejoras en infraestructura, acceso, confiabilidad y seguridad, y al Estado, a sacrificar renta.

¡Se puede ser propositivo!

Si bien la planificación es una herramienta de gestión gubernamental, la Academia puede aportar. Los grandes debates y estudios en relación al uso de recursos naturales, comparativas tecnológicas, el crecimiento armónico del país, de las regiones y de la población han sido tema de análisis académicos que son la base de información para la planificación.

El otro aporte de la Universidad es la formación de recursos humanos, en especial para la gestión gubernamental y planificación. A diferencia de la empresa, donde el objetivo es la producción de bienes o servicios específicos y se provee en el mercado de otros bienes y/o servicios conexos, operando como sistema cerrado y, por tanto, libre de presiones externas (salvo las de sus competidores[2]), la gestión del Estado es el punto de confluencia entre los diferentes grupos de presión, factores de poder y necesidades sociales y económicas. Este hecho marca la necesidad del Estado de contar con capacitación de recursos humanos, estructura, conocimiento, que garanticen la toma de decisiones gubernamental en aras del interés general y no de un sector particular.

En relación a los usuarios, a la fecha, el diseño de la tarifa social alcanza al 30% de los usuarios eléctricos. Otro 20% no “califica”, es decir no se le otorga el derecho de acceso a la Tarifa Social, porque el SINTYS no tiene la información para garantizar que cumple con los criterios de identificación de vulnerabilidad establecidos por el Gobierno.

La deficiencia en el diseño de la Tarifa Social radica en que presume, como tantas veces, que la vulnerabilidad “debe ser pobre”. Solo se admite un consumo mínimo de 150 Kwh/mes sin costo (con la Res. 20/2017, se han escalonado los precios a mayores consumos), sin analizar la estructura de necesidades de los beneficiarios. El direccionamiento de recursos debe considerar la situación real que implica la vulnerabilidad de acceso a los productos energéticos. El acceso a la energía significa acceso a la comunicación, integración, salud y seguridad. El actual diseño de la Tarifa Social no considera las diferencias regionales, la cobertura con energéticos sustitutos, por ejemplo falta de acceso al gas natural por redes; no contempla hogares múltiples, entre otros. El Estado Nacional en el GBA no tiene Tarifa Social para los servicios de distribución. Razonablemente deberían proteger en ese tramo de la tarifa. Otra vez, la Universidad tiene la capacidad de asistir y penetración territorial, acercando la sociedad a los servicios, formando capacitadores, comunicadores en el uso racional, en técnicas de mitigación de pérdidas, eficiencia, etc. Pero en eso el Estado tampoco es contundente en materia de propiciar cambios en la conducta personal (hábitos) y en pos del crecimiento sostenible.

El lector dirá “¿Qué tiene que ver esto con el aumento de las tarifas de los servicios públicos?”

Reitero, las tarifas de servicios públicos, reflejan el conjunto de fuerzas imperantes en cada momento sobre el Estado y los criterios que el Gobierno adopta para resolver esas pugnas de intereses. En la medida que no se trabaje en planificación estratégica, para reelaborar estructuralmente el crecimiento de los sistemas para que estén al servicio de la sociedad y el papel que se le asigne a cada uno de los actores, incluso a cada uno de nosotros como usuarios y destinatarios finales de la energía producida, pagaremos cada día tarifas más altas, afectando producción y empleo, pero también la asignación de nuestros ingresos. No hay política pública energética coherente que no contemple los aspectos socio-económicos.

La variable monetaria no debe ser la única visión que guíe la política sectorial. El reduccionismo rentístico debe ser superado.

[1] Resol. MINEM 21 y 420/16.

[2] En el caso de gran parte de las empresas energéticas de base, funcionan como oligopolios o monopolios naturales, por lo que la presión externa es relativa, salvo la que debe imponer el Estado.

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Laura Giumelli es Directora de la Maestría en Gestión de la Energía UNLa