La xenofobia y el Estado Pablo Ceriani Cernadas y la audiencia pública de febrero

El Decreto de Necesidad y Urgencia 70/2017, firmado por el Presidente Macri en enero pasado y publicado en el Boletín Oficial del 31 de ese mes, modifica sustancialmente la Ley de Migraciones 25.871 de manera inconsulta, dramatizando la situación de los migrantes y exponiéndolos a un grado de extrema vulnerabilidad.

El Dr. Pablo Ceriani Cernadas es Vicepresidente del Comité de la ONU para la Protección de los Derechos de los Trabajadores Migrantes y sus Familias, Coordinador del Programa Migración y Asilo de la Universidad Nacional de Lanús y Director de la Especialización en Migración, Asilo y Derechos Humanos, también en la UNLa. Fue uno de los especialistas presentes en la audiencia pública ante la Comisión Bicameral que se realizó en febrero con el objeto de debatir las eventuales modificaciones que el DNU propone a la Ley de Migraciones sancionada en diciembre de 2003. Cabe señalar que la Ley de Migraciones argentina fue reconocida como ley modelo por la comunidad internacional -la ONU, la OEA, la Organización Internacional para las Migraciones, ACNUR, UNICEF, la OIT y el MERCOSUR, entre otros organismos, destacaron en múltiples ocasiones a la ley migratoria argentina- y que la misma se aprobó por unanimidad en ambas Cámaras luego de años de debates y audiencias públicas en las que participaron múltiples actores políticos tales como organismos de seguridad, diversos Ministerios, ONG’s, comunidades de migrantes, iglesias y representantes del Poder Judicial.

Estas fueron las opiniones del Dr. Ceriani Cernadas respecto al DNU y la Ley de Migraciones.

-¿Cómo impacta el DNU de Presidencia de la Nación en un contexto donde la xenofobia es un problema latente?

-La xenofobia en la Argentina es casi un problema histórico. Digamos estructural, extendido desde hace mucho tiempo: incluso en el contexto de la migración europea de fines del siglo XIX y principios del siglo XX está ampliamente documentada. De alguna manera, ha habido diferentes momentos en que se han agravado las xenofobias en las últimas décadas, como podría ser a fines de los ’90 cuando los migrantes -sobre todo de países vecinos- eran culpados de los problemas del momento: la crisis económica, el aumento del delito, el aumento de la pobreza en el país, etcétera. Lo grave al dictarse un decreto como este, es que es el Estado el que construye esos discursos y los institucionaliza a partir de un decreto de este tipo, por lo cual el impacto es mucho más profundo que el que puede tener la opinión de alguna persona que tenga relevancia a nivel social, político o comunicacional. La construcción de procesos de integración de las personas migrantes y de integración en sociedades multiculturales por lo general son políticas de mediano y largo plazo, y el impacto de este tipo de medida es inmediato y se extiende en el tiempo: el daño que puede hacer un decreto de estas características y los discursos que lo acompañan no solo se verifica de manera inmediata en la vida de muchas personas sino que se extiende durante años o décadas, y de ahí la gravedad que eso supone por la dificultad de revertirlo. En este caso estamos hablando de xenofobia convertida en política de Estado.

-¿Cuáles son las consecuencias del DNU sobre los derechos de las personas migrantes?

-Las consecuencias son múltiples. Primero, están las consecuencias que genera este proceso de estigmatización y de criminalización, porque asociar a migrantes directamente a delitos e imponer toda clase de sanciones basadas en esa asociación implica una criminalización. Incluso una criminalización de la situación migratoria irregular, porque el procedimiento y las sanciones son los mismos por delitos graves que por el hecho de que una persona esté en esa situación. Entonces, el primer impacto tiene que ver con derechos que directamente se ven violados en la vida cotidiana: de algún modo esto legitima restricciones o tratos arbitrarios en centros de salud, en servicios sociales, en una comisaría, en un juzgado: diferentes lugares de la vida cotidiana donde se ejercen derechos. Puede terminar legitimando situaciones de amenaza, de trata o de explotación laboral, al aprovecharse del temor que pueda tener la persona a ser deportada. Y luego están los derechos restringidos directamente a partir de la letra del decreto: toda una serie de garantías de debido proceso que estaban en la Ley y son recortadas en este decreto, y que son garantías de cualquier procedimiento en general donde estén en juego los derechos de las personas; ni hablar si lo que está en juego es la posibilidad de imponer una sanción o una pena, como en este caso. Entonces, entre otros derechos vulnerados directamente por la letra del decreto, hay un recorte severo a la asistencia jurídica gratuita, a la posibilidad de presentar recursos contra una orden de expulsión o una detención y de impugnar judicialmente actos administrativos que son principios que rigen para toda la administración pública; hay un recorte en el acceso a la justicia, al derecho a la unidad familiar, al derecho de niños que se pueden ver afectados en muchos casos.

-¿En qué reside la gravedad de este DNU a nivel institucional, a nivel jurídico y a nivel social?

-La gravedad de este decreto puede medirse en tres niveles, como mínimo en el jurídico, en el social y en el institucional o de políticas sociales, justamente porque viene a crear una suerte de enemigo interno, un usar al inmigrante como chivo expiatorio y eso genera conflicto social, sin ninguna duda, entre nacionales y extranjeros habitantes de la población. Profundiza una idea de otredad de habitantes que son parte de la sociedad argentina sobre la única base del lugar de nacimiento. Eso obstruye políticas de integración intercultural que son claves en sociedades multiculturales como la argentina. Es de una enorme gravedad jurídica por todas las leyes que este decreto altera, viola, primero la propia Ley de Migraciones, pero también puede afectar en la práctica la ley de protección de refugiados porque no tiene ninguna cláusula que proteja refugiados a partir de los “procedimientos exprés” que crea. También altera la legislación en materia de facultades judiciales, la ley de procedimientos administrativos: las garantías básicas de los procedimientos administrativos fueron derogadas en este decreto, también legislación en materia de política criminal, de facultades judiciales que son recortadas abruptamente, legislación en materia de protección de infancia, de acceso a la justicia, y todas esas al mismo tiempo generan una afectación de varias cláusulas constitucionales y de tratados internacionales de derechos humanos con jerarquía constitucional y otros tratados con jerarquía superior a las leyes. Esto es un descalabro jurídico importante. A nivel institucional y de políticas, lo que representa este decreto es una mirada institucional profundamente sesgada, miope, de un fenómeno multidimensional como es la migración: se pone el foco en la seguridad, se regresa a una lente securitaria en materia migratoria que regía en la época de la dictadura y hasta el 2003 con la Ley Videla. Eso se ve desde el propio organigrama: el rol fuerte que le da esta ley al ámbito de la seguridad y al Ministerio del Interior a través de la Dirección Nacional de Migraciones. Eso niega, invisibiliza todas las demás dimensiones que son las más importantes en materia migratoria: la del trabajo, educación, integración, justicia, niñez, temas culturales, otros sociales, familia, económicos, que son la realidad de la migración y que es lo que debería estar en el centro de una política migratoria, entre otras cosas en el diseño institucional y en la mirada que se pone.

-¿Por qué la decisión sobre la expulsión de personas migrantes pasa a depender de la Dirección Nacional de Migraciones, y no de la justicia?

-El decreto viene a reforzar las competencias de la Dirección Nacional de Migraciones y fuerzas de seguridad auxiliares de la DNM en perjuicio de la protección judicial, que era una de las piedras basales de la reforma de la ley que vino a intentar revertir la arbitrariedad impuesta por la Ley Videla. Hay una amplia concentración del poder en lo que tiene que ver con la residencia y la posibilidad de sacar a alguien del territorio que tiene Migraciones a través de un recorte drástico de los plazos procesales, los plazos para que alguien pueda presentar un recurso, también los plazos impuestos a la Justicia, que en tres días tiene que resolver recursos, lo cual sin duda va a ir en desmedro de la protección judicial y de que la Justicia valore los derechos en juego en cada caso donde eventualmente se pueda dictar una expulsión. Otra de las arbitrariedades es darle a Migraciones un mecanismo de notificación similar al de la multa de tránsito: si te notificaron a un domicilio que ya no tenés, la multa de tránsito vale igual; en este caso lo que vale es una posible detención durante semanas o meses porque también otro derecho muy afectado es el derecho a la libertad. El decreto crea la posibilidad de que si una persona recurre, es decir si impugna una orden de expulsión, los plazos máximos de detención que se aumentaron a 60 días se interrumpen, lo cual convierte la detención indefinida en algo que ni la propia Unión Europea permite.

Volviendo a la notificación, una persona puede ser detenida semanas, meses, y expulsada por una notificación que nunca recibió. Como si fuera lo mismo que te pongan mil o dos mil pesos de multa de tránsito con que te echen del territorio en el que a lo mejor vivís hace años, y donde está tu familia, tu trabajo, tu casa.

-¿Por qué usted dice que el DNU “separa familias”?

-Entre los tantos derechos afectados por este decreto está el derecho a la unidad familiar que está en la Constitución y en muchos tratados de derechos humanos. Eso afecta de manera particular a los niños y niñas que tienen derecho a la unidad familiar y a no ser separados arbitrariamente de sus padres. ¿Por qué? Porque el decreto permite por un lado, en el caso de niños argentinos, o sea niños nacidos en nuestro territorio, que sus padres sean expulsados si son condenados por algún delito; el delito tiene que tener como pena máxima más de tres años pero esto no implica que le hayan aplicado, en el caso concreto, la pena de tres años. Si le aplicaron un mes, el decreto valora que es más importante deportar al padre o la madre que proteger la unidad familiar. Y aún así en delitos muy leves está la posibilidad de que una persona se quede y no sea expulsada por la situación de sus niños pero como una dispensa; es algo que podría hacer la Dirección Nacional de Migraciones y no un derecho que se protege en todos los casos. Y en el caso de niños extranjeros, que viven en la Argentina y tienen permiso de residencia regular, cualquier tipo de delito leve, levísimo que pudieren haber cometido los padres, no se tiene en consideración el derecho de sus hijos a vivir con ellos y pueden ser expulsados y por tanto la familia separada. Otra cuestión gravísima es que le quitan en esos casos la potestad al Poder Judicial de proteger el derecho a la vida familiar, lo cual jurídicamente es un absurdo a todas luces: no puede ser que el Poder Ejecutivo en un Decreto de Necesidad y Urgencia le diga al Poder Judicial que no puede proteger un derecho constitucional como el derecho a la unidad familiar.

-¿El decreto representa un mayor control social sobre personas en situación de vulnerabilidad?

-Este decreto sin lugar a dudas viene a crear una situación muy precaria y peligrosa para las personas migrantes que están en mayor situación de vulnerabilidad. En primer lugar por el principio de sospecha que cae sobre el inmigrante a partir de esta asociación que hace inadecuadamente el decreto. En segundo lugar porque al imponer estos procedimientos exprés de expulsión e incluso de cancelación de la residencia por cualquier tipo de delito lo que establece también es que ese mismo tratamiento se les va a dar a quienes están en situación irregular, que no pueden probar que ingresaron al país de manera regular. Y eso por lo general son las personas que están en mayor situación de vulnerabilidad, de exclusión social, que, siguiendo el espíritu que tenía la Ley, en realidad deberían ser objeto de protección y no de persecución y sanción. También a partir de todos estos mecanismos lo que puede haber es un temor de esas personas en mayor situación de vulnerabilidad a desde denunciar delitos de los que pueden haber sido víctimas a presentarse ante las autoridades para hacer algún trámite, por lo cual esa situación los mantiene en condición de irregularidad: tienen más posibilidades de ser explotados, discriminados, o violentados en sus derechos. Esa vulnerabilidad está dada por su condición migratoria en muchos casos, pero también por su condición socioeconómica, por el color de la piel, por el lugar en que viven, por su origen étnico. Su vulnerabilidad puede verse también incrementada por situaciones de abuso y de violencia institucional: las personas migrantes en situación de vulnerabilidad son usualmente abusadas de diferentes maneras por parte de fuerzas de seguridad: existe la posibilidad de que se los amenace con acusarlos de un delito, y de que la acusación de un delito baste para deportarlos.

-El DNU indica que «la población de personas de nacionalidad extranjera bajo custodia del Servicio Penitenciario Federal, se ha incrementado en los últimos años hasta alcanzar en el 2016 el 21,35% de la población carcelaria total”. ¿Esto es así?

-Los discursos aparejados en el DNU como sus propios considerandos hicieron un recorte sesgado, interesado, de algunas estadísticas en materia de personas extranjeras que están presas por delitos. Se hizo solamente alusión a las personas que están detenidas en las cárceles del Sistema Penitenciario Federal, cuando en realidad eso es solo parte de la foto. La foto completa de todas las cárceles del país por cualquier tipo de delito ya no habla de un 21% de extranjeros sino de un 5,9% y ese dato, que es el más importante, prácticamente no varió en los últimos 15 años. Desde el año 2012 en adelante ese número osciló entre 5,2% y 6%, ahora está en 5,9%, incluso bajó, con lo cual eso da cuenta de que primero el decreto no responde a ningún tipo de urgencia ni emergencia, y mucho menos a una emergencia en materia de criminalidad vinculada a los extranjeros. Esta realidad no muestra ningún tipo de cambio en una década y media, con lo cual eso hace muchísimo más irrazonable e injustificado que se recurra a estas facultades excepcionales que tendría el Poder Ejecutivo en lugar de convocar o de presentar un proyecto de ley, si fuera del interés del Gobierno, ante el Poder Legislativo como corresponde. Mucho más a un mes del inicio de las sesiones ordinarias y a una semana de la posibilidad de convocar sesiones extraordinarias, con lo cual hay una total ausencia de cualquier tipo de argumento que justifique que el Poder Ejecutivo reforme por esta vía una ley sancionada por unanimidad por todos los partidos políticos en el Congreso.

-Tengo entendido que hasta que sea rectificado o ratificado por las Cámaras, el DNU del Ejecutivo tiene plena vigencia. ¿A qué obedece el apuro por dictar un Decreto de Necesidad y Urgencia un mes antes de la apertura de las sesiones legislativas?

-La decisión de aprobarla por DNU puede responder a muchas razones, factores y estrategias. La primera puede ser, evidentemente, como estrategia político electoral. Muchos países en la actualidad están recurriendo cada vez más a la migración, a usar al inmigrante como chivo expiatorio con el objetivo de tener ciertos réditos electorales. También puede responder a una estrategia tal vez de más larga data en la Argentina así como en otros países, que es usar el tema migratorio para correr el eje de la discusión sobre temas sociales, como podrían ser el desempleo, la inseguridad, la corrupción, el aumento de la pobreza. Sí es cierto que los migrantes en la Argentina, en otras épocas, y en otros países en la actualidad también, son normalmente utilizados como chivo expiatorio para desviar la atención de la sociedad, de los medios de comunicación, a través de un tema que suele ser sensible y que tiene a veces repercusión inmediata en la sociedad, sobre todo cuando se usan de manera tergiversada algunos datos. Puede haber también otras explicaciones que contribuyen y que tienen que ver con intereses en la agenda de seguridad por parte de distintos organismos de Gobierno, tales como el Ministerio de Seguridad y el Ministerio de Interior; en esa disputa de competencias y facultades en materia securitaria, la clave, igual que en los otros temas, es que hayan apurado este tipo de decisión.

Y después el hecho de que lo hayan hecho por decreto y no por ley me parece que también tiene o revela una seria ausencia o limitación en la capacidad de promover o habilitar diálogos democráticos por parte de esta gestión. En este tema concretamente, más allá de lo obvio, que es el no haber convocado al Congreso para debatir un proyecto de ley, también es importante señalar que por ejemplo la Universidad Nacional de Lanús, otras universidades y muchas organizaciones -representantes de comunidades de inmigrantes, organizaciones de las iglesias, organismos de derechos humanos-, hace un año por lo menos que venían reclamando una instancia de diálogo por el tema migratorio. Desde el año 2014 había una mesa de diálogo institucionalizada por decisión de Migraciones de participación y diálogo con la sociedad civil que se reunía mensualmente, y desde diciembre de 2015 nunca se volvió a abrir: o sea que hubo un cierre de facto de un espacio de diálogo formalmente creado, y hubo un pedido permanente de la sociedad civil y de universidades como la de Lanús para reabrir ese diálogo durante todo 2016. Eso no tuvo ningún tipo de eco por parte del Ministerio del Interior ni de la Dirección Nacional de Migraciones, con lo cual tampoco había ningún interés en dialogar y en que un proyecto de decreto pudiera ser leído por parte, por ejemplo, de nuestra universidad, para a partir de ahí poder compartir observaciones. No hubo diálogo previo a nivel social, tampoco lo hubo públicamente a nivel político, y mucho menos ante el órgano que corresponde como es el Poder Legislativo.