En medio de la crisis presupuestaria educacional, es oportuno volver a los inicios del sistema educativo argentino para conocer los alcances de los instrumentos de gobierno de fines de siglo XIX y principios del siglo XX promovidos por la dirigencia de su tiempo: la Ley 1420 de educación común y la Ley 1597 de autonomía universitaria como instrumentos del gobierno educativo.
Comprender el presente desde pistas históricas
Este 8 de julio es la fecha en que se conmemora el 140° aniversario de la sanción de la Ley 1420 que reglamenta la educación común. Asimismo, el año próximo se cumple el centésimo cuadragésimo aniversario de la denominada Ley Avellaneda de 1885, la normativa que da origen a la autonomía universitaria.
Estas leyes junto con las escuelas nacionales creadas por Mitre durante su presidencia (1862-1868) y las escuelas normales sarmientinas para formar el magisterio, sentaron las bases del sistema educativo argentino, en principio de estructura piramidal. La pirámide puede describirse con una gran base sostenida desde la obligatoriedad y la “gratuidad” ―discutida por las últimas investigaciones― promovidas desde la 1420; un sector medio para aquellos que pudieran pagar los estudios: algunos de sus egresados, los denominados peritos mercantiles, continuarían en los puestos administrativos del Estado; y de allí, solamente un sector privilegiado accedía a la universidad. Toda esta organización se articula desde el Ministerio de Justicia, Culto e Instrucción Pública, ministerio de creación constitucional:
Artículo 84. – Cinco ministros secretarios, á saber: del Interior – de Relaciones Exteriores, de Hacienda, – de Justicia, Culto e Instrucción Pública, – y de Guerra y Marina, tendrán a su cargo el despacho de los negocios de la Confederación, y refrendarán y legalizarán los actos del Presidente por medio de su firma, sin cuyo requisito carecen de eficacia. (…) Constitución de 1853.
Antes de que la Argentina se consolidara como nación, la Instrucción Pública era asunto del Poder Ejecutivo de jerarquía ministerial. Hace un tiempo escribía que la educación ha sido, desde los inicios del Estado-nación argentino, una cuestión ministerial: o, dicho de otro modo, ya en los umbrales, el sistema educativo fue gobernado desde un ministerio —hoy devenido en una secretaría más del Ministerio de Capital Humano—.
En tiempos en que el gobierno actual arremete contra la universidad pública especialmente con la tradición de la gratuidad universitaria recortando los fondos para su funcionamiento, y desconoce la producción soberana de conocimiento, conviene revisar los ciclos de gobierno que el propio poder ejecutivo actual emplea como paradigma, para mostrar cómo y de qué manera, hacia fines del siglo XIX y principios del 900, desde el gobierno del Partido Autonomista Nacional (PAN) conducido por Julio A. Roca se promovían reformas en el Estado a través de estrategias de intervención gubernamental, visibles aún hoy en el presente y que cimentaron la expansión del sistema educativo posterior.
Para Milei, según profirió en su campaña e intentó con dificultades implementar desde su gestión, la escuela primaria y secundaria no deben ser obligatorias y pueden ser financiadas por un sistema de vouchers, siguiendo el modelo chileno; hoy la política de vouchers implementada no muestra evidencias de continuidad y financia, solamente, la demanda de un segmento del sector privado de la educación pública.
Sumado a estas cuestiones, es común escuchar que la escuela no es un espacio para “hacer política” y que en la universidad no se puede estudiar por los debates políticos que obstaculizan el dictado de clases, cuando ambas instituciones, escuela y universidad, cumplen una función eminentemente política (Tedesco, 2003), de distintos modos forman la ciudadanía y reproducen, en cierto sentido, las ideologías de quienes gobiernan.
En oposición a la instrucción pública que formaba al ciudadano, Alberdi escribía en sus Bases de 1852 un programa de república de habitantes, con un mínimo de política. Algunas citas a continuación condensan su pensamiento; asegura que “la educación no es la instrucción” en abierta discusión con Sarmiento; según Alberdi, (1946) “La instrucción primaria dada al pueblo más bien fue perniciosa”; y más adelante sostiene: “No pretendo que deba negarse al pueblo la instrucción primaria, sino que es un medio impotente de mejoramiento comparado con otros, que se han desatendido” —refiere aquí que lo aclarará en el capítulo posterior que es el aprendizaje de la inmigración inglesa, que propugnaría, según el abogado, una “educación por las cosas”, rousseauniana, vinculada al mundo del trabajo—. “La instrucción superior en nuestras repúblicas no fue menos estéril e inadecuada a nuestras necesidades” (Alberdi, 1946, p.60). De la educación media asevera: “Los ensayos de Rivadavia, en la instrucción secundaria, tenían el defecto de que las ciencias morales y filosóficas eran preferidas a las ciencias prácticas y de aplicación, que son las que deben ponernos en aptitud de vencer esta naturaleza selvática que nos domina por todas partes, siendo la principal misión de nuestra cultura actual el convertirla y vencerla” (Alberdi, 1946, p.60).
A las afirmaciones anteriores simplemente decir que, si bien la Constitución Nacional se edificó sobre la estructura ideológica del pensamiento alberdiano, en lo referente al ámbito educativo ni siquiera Roca pudo oponerse al programa de república del ciudadano de Sarmiento o de Mitre (Herrero, 2010) para la constitución del sujeto de la incipiente nación argentina.
Siguiendo las últimas investigaciones, es posible afirmar que en la Argentina finisecular y en las primeras décadas del 900 se instauraron las “bases” del sistema de instrucción pública como respuesta a la cuestión del inmigrante y el miedo de la dirigencia a la pérdida del gobierno propio, que continuaron el modelo de la instrucción pública y ministerial.
La trascendencia de estas políticas educativas primeras, definidas en su tiempo como “programas educacionales”, muestran su efecto hacia el presente como un proceso de naturalización de esas ideologías en disputa, los intereses y los acuerdos, revistiéndolas de apoliticidad.
Estas notas en relación a los procesos a través de los cuales, desde el gobierno, se invisibilizan las tramas ideológicas, políticas y partidarias de la dirigencia de turno en cada ciclo, abren interrogantes que sirven para comprender, en el presente, esas naturalizaciones de los procesos políticos que han podido internalizar sus discursividades a la medida de sus propias necesidades y establecerlas como un sentido común.
Instrumentos de gobierno
Para conducir la educación, y así lo concebía la dirigencia fundacional del sistema educativo, se requiere de herramientas coordinadas y reglamentadas que procuren la implementación de las políticas que se pretende instaurar desde el gobierno. Las políticas públicas educativas o sus antecedentes, los programas educacionales, diseñan estrategias de intervención para ejecutar, desde intervenciones estratégicas (Guic, 2023), las acciones que promuevan la consecución de las metas definidas desde la conducción y sus concepciones filosóficas, políticas, partidarias, etc.
Las leyes son, en un sentido, instrumentos de la disputa política, en respuesta a los problemas que la dirigencia gubernamental procura resolver. Se originan al interior de los programas de gobierno, cuyos diseños se debaten y acuerdan y, al sancionarse, se transforman en instrumentos de gobierno, otro sentido de la ley para administrar los diferentes recursos en el logro sus pretensiones.
Por ello, al estudiar las leyes se han de tener en cuenta tanto los debates y, al interior de estos, quiénes establecen las disputas y desde qué argumentos, como también las leyes sancionadas, para conocer luego aspectos de su materialización en acciones de gobierno concretas.
Al buscar evidencias de estos procesos de gobierno donde se erige y se afianza el sistema educativo, desde el ámbito normativo de la Ley 1420 para la educación común y la Ley 1597 de estatutos universitarios, se estudian, por un lado, las leyes que regulan las funciones del gobierno educacional de un ciclo fundador de una discursividad en principio patriótica y luego nacionalista desde sus normas fundantes y, por el otro, la reconstrucción biográfica de algunas trayectorias políticas de quienes participaban de la dirigencia en las últimas décadas del siglo XIX y las primeras del siglo XX. De allí aparece una dimensión central para el estudio del discurso, y es quiénes son los instauradores de la discursividad política, los que ganan la pelea.
Se pretende recuperar las discursividades que instauraron un cierto modo de hacer y de ser surgido de la imposición de cierto sector partidario conservador que, naturalizado, aún pervive en el presente. Desde allí es posible estudiar los vínculos entre el gobierno de la educación común y el gobierno de la Universidad de Buenos Aires hacia fines del siglo XIX y las primeras décadas del siglo XX; desde las leyes fundantes como instrumentos de gobierno, seleccionando las leyes primigenias que sentaron las bases para el gobierno educacional.
Ambas leyes, a su vez, proceden de la cuestión de la federalización de Buenos Aires, y el problema para instrumentar, en este proceso, el gobierno educacional de las instituciones que ahora quedaban bajo la órbita de la Nación.
La Ley 1029 de 1880, que regulaba la federalización, disponía al Municipio de Buenos Aires como capital de la República que ahora quedaría “bajo jurisdicción de la nación”. En plena construcción de la nación se plantea el problema de cómo dirigir aquello que pertenecía a la provincia de Buenos Aires, y ahora era parte del gobierno nacional.
Un dato más: la Universidad de Córdoba deja de ser provincial en 1856, cuando todavía no había una nación, en tanto la Universidad de Buenos Aires se nacionaliza en 1881, ya iniciado el proceso de consolidación nacional.
Articular esta trama normativa instrumental ofrece una entrada diferente, máxime si desde ellas se organizan y reglan Consejos, donde se ubicarán muchos de los que debaten la conformación de estos puestos en el Estado.
De la lectura de las leyes, aparece en el gobierno el Consejo como organismo de gobierno preexistente a las normas referidas, conducido por quien lo presidiría, el rector en la universidad o el presidente en el Consejo Nacional de Educación.
Dice la Ley 1420:
Art. 52. -La dirección facultativa y la administración general de las escuelas estarán a cargo de un Consejo Nacional de Educación, que funcionará en la Capital de la República, bajo la dependencia del Ministerio de Instrucción Pública.
Art. 53. – E1 Consejo Nacional de Educación se compondrá de un Presidente y cuatro vocales. (Ley 1420, 1884).
En cuanto al Consejo Superior de las universidades existentes y aquellas por venir, el articulado dice que es función de este organismo dictar el estatuto subordinándose a las reglas de la Ley (art. 1°), la composición del gobierno universitario, la organización de la Universidad, la elección del rector y la designación de las ternas de catedráticos, etc. A partir de este momento el rector será elegido por la Asamblea Universitaria y no designado por el Poder Ejecutivo.
Si bien en esta normativa estatutaria la ley promueve la autonomía universitaria, el gobierno se guarda un as en la manga en los artículos 2º y 3º, ya que el 4º es el artículo de rigor, con la fórmula “comuníquese”, etc.
Art. 2º. Los Estatutos dictados por los Consejos Superiores con arreglo a las bases anteriores serán sometidos a la aprobación del Poder Ejecutivo
Art. 3º. La designación de los profesores se hará por el Poder Ejecutivo, a propuesta de las Facultades respectivas. (Ley 1597, 1885).
La aprobación del Ejecutivo será un modo de mitigar la autonomía desde el gobierno nacional.
Los consejos como organismos colegiados que participan tanto del gobierno de la educación universitaria como de la denominada educación común —el Consejo Superior para el primero y el Consejo Nacional de Educación para el segundo—, estarán compuesto por integrantes de la misma dirigencia política y suscriben al Ministerio de Instrucción Pública, cuyas analogías se siguen profundizando.
Trayectorias políticas
En el cruce entre las trayectorias políticas de los dirigentes, el estudio de las leyes y de los instrumentos de gobierno fue posible advertir algunas continuidades entre unos y otros.
Las Leyes de Federalización (1880) y de Educación Común (1884) fueron firmadas por los secretarios de ambas cámaras; para el caso de la 1420, Francisco B. Madero y B. Ocampo por Senadores, y Rafael R. de los Llanos y J. Alejo Ledesma por Diputados, el 8 de julio de 1884. Por su parte, la Ley de 1885 no obra firma de secretarios. Madero será presidente de la Cámara de Senadores en el debate de la Ley propuesta por Avellaneda (1883-1885).
Propongo algunos datos de la trayectoria política de quien promoviera la Ley de Estatutos Universitarios, Nicolás Avellaneda (1837-1885), y sus vínculos con la educación. Sarmiento lo designa como Ministro de Justicia e Instrucción Pública durante casi todo el periodo presidencial. Cuando asume la Presidencia de la Nación entre 1874 y 1880, Avellaneda nombra como rector de la Universidad de Buenos Aires a Manuel Quintana, quien asume en 1877. Manuel Quintana será Presidente de la Nación en 1904 hasta su muerte en 1906. Quien asume como rector de la Universidad de Buenos Aires finalizada la gestión de Quintana es el mismísimo Nicolás Avellaneda, quien es nombrado hasta su muerte el 25 de noviembre de 1885. Dos cuestiones aquí: una, el carácter vitalicio de algunos puestos del Estado; y la segunda, Avellaneda propone la Ley de Autonomía cuando es rector de la Universidad, y no cuando es Presidente y designa el cargo.
Por último y para cerrar, los dirigentes de las denominadas Presidencias Nacionales desde 1862 hasta 1880, promovieron transformaciones educacionales cuya trascendencia ha borrado las huellas de los debates ideológicos, partidarios, además de sus intereses personales por permanecer en los puestos de gobierno a lo largo de toda su trayectoria política.
Estos integrantes del ciclo son sin lugar a dudas, y cada uno desde su lugar, quienes dieron organización al sistema educativo: como se señalaba antes, Sarmiento con las escuelas de primeras letras, Mitre con las escuelas nacionales y Avellaneda con la autonomía universitaria.
Referencias bibliográficas:
Alberdi, J. B. (1946) Bases y puntos de partida para la organización política de la República Argentina. Prólogo de Alfredo Palacios. Buenos Aires, W. M. Jackson Inc. Editores.
Constitución de la Confederación Arjentina (1853), Corrientes, Imprenta del Estado.
Guic, L. (2023) El gobierno de la Educación Común. Estudio de las políticas educativas del Consejo Nacional de Educación hacia el Centenario de la Revolución de Mayo. Buenos Aires, TESEO, UNLa. https://www.teseopress.com/elgobiernodelaeducacioncomun
Herrero, A. (2010) “Una aproximación a la historia de la educación argentina entre 1862 y 1930, en los niveles primario y secundario”. En Daniel Toribio, La Universidad en la Argentina, miradas sobre su evolución y perspectivas, Buenos Aires, Ediciones de la UNLa.
Ley 1029
Ley 1420
Ley 1597 (1885) Estatutos de las Universidades Nacionales disponible en https://www.coneau.gob.ar/archivos/554.pdf
Tedesco, J. C. (2003) Educación y sociedad en la Argentina (1880-1945), Buenos Aires, Siglo XXI editores.
Universidad de Buenos Aires (1959) Debate Parlamentario sobre la Ley Avellaneda, Universidad de Buenos Aires, Departamento Editorial.
Weinberg, G. (1984) “Debate parlamentario. Ley 1420”. Tomo II, Biblioteca política argentina, Centro Editor de América Latina.
Hacer Comentario
Haz login para poder hacer un comentario