Buenos Aires Metropolitana Su consolidación

1. Los antecedentes inmediatos.

Han pasado más de 20 años desde la reforma constitucional de 1994, convocada por la Ley 24309, que preveía la elección directa del Jefe de Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires, abría el camino a la autonomía de la ciudad y ponía sobre el tapete cuestiones fundamentales referidas a las facultades de gobierno, administración y justicia. Siguiendo ese camino, en diciembre de 1995 la Ley 24620 dio lugar a la reunión de la Asamblea Constituyente, que a partir de Agosto de 1996, integrada por 60 representantes electos de los principales partidos políticos, organizados en 11 comisiones de trabajo, elaboró en dos meses la Constitución de la Ciudad de Buenos Aires. Un proceso complejo tendía a dar respuesta a los múltiples desafíos que los nuevos escenarios globales planteaban a la ciudad: cuestiones políticas y económicas, cuestiones de representatividad y de gobernabilidad, cuestiones de renovación de infraestructuras y equipamiento, a escala local y regional.

El amplio espectro de temas a tratar estuvo orientado por el llamado Núcleo de Coincidencias Básicas de la Ley 24309, que aspiraba a ampliar los mecanismos de participación ciudadana y autonomía gubernamental, renovando las condiciones de la gobernanza en la ciudad, modernizándola sin salir de los lineamientos generales históricamente establecidos, en un escenario presidido por el entonces Jefe de Gobierno Dr. Fernando de la Rúa.

Los constituyentes encararon su trabajo sin advertir o sin dar importancia al hecho de que en esa asamblea quedaba de lado la cuestión territorial. Los límites territoriales no se modificaban. El puerto permanecía bajo jurisdicción nacional, así como los terrenos de las infraestructuras de alcance nacional que atravesaban la ciudad. Los mecanismos de intervención urbana concertada que hubieran facilitado la perspectiva metropolitana, fueron minimizados. El foco de la atención era jurídico-político, la discusión mayor fue sobre los alcances de la administración de justicia y el poder de policía. En conjunto, sin embargo, el nuevo estatuto constituyente de la ciudad resultaba novedoso. La Ciudad Autónoma entraba en el nuevo siglo con credenciales en principio prometedoras.

2. La búsqueda de un camino propio.

A partir de allí Buenos Aires tomó un camino de jerarquización de la autonomía del núcleo central, lo que la diferenció de las medidas tomadas por todas las grandes ciudades del mundo ante un crecimiento urbano extendido más allá de los límites jurisdiccionales. Otras ciudades optaron por extender las herramientas de la gobernabilidad, desde las conformaciones del Gran Londres o la Comunidad de Madrid, hasta soluciones más particulares y complejas, como la Aglomeración Franco-Valdo-Ginebrina de la Gran Ginebra (que rebasa los límites de Suiza) o el Área Metropolitana de Vigo, que integra un amplio territorio urbano y rural formado por 14 municipios.

En Buenos Aires quedó fuera del horizonte la renovación territorial sobre la que habría de ejercerse el gobierno, algo que es cuestión esencial de este cambio de época. Desde fines del siglo XX el impacto de la globalización sobre el territorio supone modificaciones profundas en la economía, en el mundo del trabajo y en la vida cotidiana. Traslados, relación con el espacio público y privado, comunicaciones en continua renovación, modifican la percepción y los usos de la ciudad. En ese aspecto, las transformaciones del escenario se parecen más a fines del siglo XIX que a mediados del siglo XX. Estamos en algún sentido más cerca de 1871 que de la Constitución de 1949: más cerca de la Comuna de París que de la consolidación del Estado de Bienestar: la turbulencia social urbana convertida en una constante es una expresión visible de este proceso. Lo territorial en transformación incide directamente en la gobernabilidad de la ciudad.

Al mismo tiempo, Buenos Aires abandonó una tradición propia de ampliación de su espacio funcional, que en cada crisis precedente, desde los comienzos del siglo XIX, se expresó en el crecimiento jurisdiccional: Ley de Capitalización de 1826, Municipio de Buenos Aires de 1852, incorporación de los Municipios de Flores y Belgrano en 1887, plena urbanización del área federal desde mediados del siglo XX (expulsando las quintas a la provincia). Al instaurar la autonomía de la ciudad central, una posibilidad de máxima (pero dificultada por las realidades de la política) residía en que la CABA asumiera un rol de coordinador de las acciones del conurbano en su conjunto. En el otro extremo de los escenarios posibles estaba el divorcio entre la ciudad central y la ciudad periférica. Más allá de la expresión electoral de estos procesos (que demostró tener cierta plasticidad y no se dio de la misma forma al norte que al sur), las características propias del funcionamiento real de la ciudad, los casi tres millones de personas que diariamente entran y salen de la CABA para trabajar o hacer trámites, generar riqueza y usar sus infraestructuras, expresan ese tejido profundo de la continuidad metropolitana.

La apuesta de Buenos Aires entrañaba un postulado debatido y registrado en las sesiones de la Convención Constituyente del año 1996: ese postulado esencialmente sostenía que la autonomía del núcleo central de la Gran Buenos Aires permitiría más ágiles y mejores políticas de adaptación de la ciudad a los nuevos tiempos económicos y políticos del escenario global. Era una apuesta sin antecedentes, que postergaba al futuro una serie de cuestiones de importancia: función y actualización del Puerto de Buenos Aires en el escenario regional, problemas de conectividad Norte-Sur, cuestiones de participación ciudadana, integración de las actividades económicas y de servicios con los municipios circundantes, y cuestiones públicas de salud, educación, transporte, trabajo, espacio público, propias de la gran complejidad metropolitana. En un  paso más de la misma lógica, se sancionaron las comunas.

Así, una ciudad que tenía una larga tradición de  expansión de su jurisdicción optó por fraccionar sus herramientas de gobierno. Hoy la discusión puede ser en parte saldada por la realidad.  En una enumeración rápida:

a) la cuestión del puerto sigue siendo un gran problema no resuelto de la ciudad, con pérdida de competitividad en favor del Puerto de Montevideo, que se ha renovado y capta hoy parte importante del movimiento de contenedores del Río de la Plata. Esta carga se debe a la economía argentina y su manejo en Montevideo representa puestos de trabajo y divisas perdidas para Buenos Aires.

b) la inconclusa autopista Norte-Sur y el intenso movimiento de camiones que supone sigue siendo un problema, con impacto sobre la trama central de la ciudad.

c) las comunas no terminan de encontrar su función, quizás porque no responden a una verdadera necesidad de la ciudad. La descentralización administrativa básica pudo realizarse sin desarrollar en su totalidad la construcción de las comunas.

d) los bordes de la ciudad, sobre todo en el sur (ribera del Riachuelo) siguen siendo una zona de nadie, lugar de contaminación, descontrol industrial y marginalidad social, sin que la ciudad logre encontrar una solución para tierras potencialmente muy valiosas y hoy presa de todas las especulaciones.

e) los problemas de la continuidad natural de las actividades de la ciudad real y sus consecuencias (transporte, residuos, salud, educación) siguen sin encontrar soluciones estables.

3. Evangelii Gaudium: políticas urbanas y prédica espiritual.

En el escenario global se imponen hechos que van impregnando las agendas públicas y sobre los que conviene reflexionar. Hechos que hacen a la naturaleza de la sociedad, a las necesidades de la política, a las condiciones del desarrollo, al carácter de nuestras prácticas y al horizonte en el que nos movemos.

El primer hecho relevante es la evidencia de la creciente importancia de las ciudades en la economía global, cuestión esencial para una sociedad como la argentina, mayoritariamente urbana desde el 900 por lo menos y que registra uno de los más altos índices de urbanización. En este punto se inscribe el carácter históricamente urbano de las luchas sociales en la Argentina, que tienen antecedentes en las luchas obreras del siglo XX. Las ciudades hoy son los territorios donde se concentran las masas de la población, la mayor parte de las riquezas y la casi totalidad de los conocimientos de las sociedades.

El segundo hecho relevante es que esta verdad evidente de la demografía y la economía trasciende el campo de las ciencias sociales y ha comenzado a formar parte de la prédica espiritual. Esta preeminencia de las ciudades transcurre hoy sobre un trasfondo de reflexión religiosa desde el advenimiento del Papa Francisco, algo que va modificando lentamente una larga serie de ideas recibidas. Hasta cierto punto, el pontificado de Francisco extiende de manera universal prácticas y sensibilidades sociales propias de la sociedad argentina. El Papa Francisco ha hecho suya la preocupación de la Iglesia por la ciudad, que ya expresó el cardenal Bergoglio, antes de ser Francisco, en su pastoral «Dios en la Ciudad» (Primer Congreso de Pastoral Urbana, Bs.As., 2012), y continuó en la Exhortación Apostólica Envangelii Gaudium: Desafíos de las culturas urbanas, publicada en Noviembre de 2013. El mismo mensaje inspiró la XXVII Asamblea Plenaria del Consejo Pontificio para Laicos, desarrollada en Roma en Febrero de este año: Encontrar a Dios en el corazón de la ciudad. Preocupación pastoral que coincide con la ineludible realidad de un mundo definitivamente urbano.

El tercer hecho relevante es la pertinencia y necesidad de preservación del carácter y el método de riguroso empirismo que hizo suyo el movimiento peronista desde su nacimiento y explica quizás su vitalidad y su profundo impacto en la vida nacional, que contribuyó a refundar de manera definitiva. El movimiento justicialista irrumpió en la vida pública de la Argentina de mediados del siglo pasado y conformó un movimiento nacional que fue, desde el comienzo, un movimiento revelador, en un país agobiado entonces por la opacidad del discurso político. Sobre esa base se constituyó en el portador de los reclamos sociales. Así, si no fue el peronismo el primer impulsor de las leyes sociales (fueron los socialistas: Palacios, Manuel Ugarte), fue el peronismo el que las hizo realidad, profundizó y extendió esos derechos al conjunto de la población, a partir de las políticas impulsadas por el entonces coronel Perón desde la Secretaría de Trabajo. Si no fue el peronismo el primer defensor de la educación pública (fue Sarmiento), fue el peronismo el que incrementó dramáticamente los presupuestos y expandió la infraestructura de educación hasta abarcar al conjunto de la sociedad, desde el primer gobierno histórico de Perón y Evita hasta la actual multiplicación de sedes universitarias en sectores postergados de la ciudad. Si no fue el peronismo el primer impulsor de los derechos democráticos universales (fueron los radicales que arrancaron al régimen conservador la Ley Sáenz Peña), fue el peronismo el partido que hizo de la defensa real de la democracia una bandera irrenunciable y puso el cuerpo a todos los golpes de Estado que arrasaron la República a partir de 1955, desde la Resistencia a la Revolución Libertadora en 1955 hasta el Proceso de 1976, desde el Plan Conintes hasta el Plan Cóndor. En todos los casos la fuerza alcanzada se fundó en la capacidad de construir política desde un riguroso empirismo que supo desbaratar, durante décadas, las trampas de las políticas del poder. En cada caso fue así posible dar la respuesta que el momento exigía.

Este conjunto de circunstancias delimita hoy el desafío mayor del peronismo, cuando, al mismo tiempo que representa las esperanzas de los más pobres, tiene claras dificultades para crecer en las ciudades. Hay allí una anomalía y cuestiones que es necesario resolver. ¿Es acaso posible pensar en un desarrollo pleno del territorio sin la participación concertada de las grandes ciudades? ¿Hasta qué punto sobrevive hoy en la ciudad esta atención directa a los reclamos de la realidad, que llamamos empirismo de una práctica guiada por el sentido común? ¿Por qué el peronismo, movimiento esencialmente urbano surgido de la rebelión de los obreros en el 45 y que hoy tiene presencia en todas las universidades públicas, no alcanza a construir un proyecto capaz de conducir la renovación urbana que el país necesita? ¿Puede una mirada técnica orientada por un empirismo escéptico abordar la cuestión urbana (transporte, espacio público, trabajo, salud, vivienda) y elaborar una agenda? Una agenda urbana que recupere los valores esenciales de la ciudad, pluralismo y libre discusión común de los problemas, una agenda capaz de crear trabajo, vincular el conocimiento con la producción, la construcción de infraestructuras con la economía, el crecimiento de la ciudad con la respuesta a las demandas de la sociedad.

4. Problemas y herramientas del territorio.

En los últimos diez años por lo menos tres proyectos fueron puestos sobre el tapete, impulsados por municipios del sur, con la idea de aumentar la conectividad, multiplicar los intercambios y contribuir a disminuir la brecha:

1. a) Proyecto Puente Roca-Patricios: elemento clave para la conexión Avellaneda-La Boca, auspiciado por la Unión Industrial de Avellaneda como motor auxiliar del desarrollo. Anunciado desde hace casi 20 años y objeto en el año 2006 de un proyecto de la Universidad de Avellaneda por contrato con el antiguo Comité de Cuenca Matanza-Riachuelo, el proyecto del Puente Roca-Patricios, destinado a aliviar el tránsito del Puente Pueyrredon y reactivar la postergada zona sureste de Avellaneda Centro, alcanzó a ver firmada un Acta de Entendimiento entre el Ministerio de Planificación Federal, el Gobierno de la CABA y el Municipio de Avellaneda (22 de agosto de 2006, Convenio N°39/06), antes de disolverse en postergaciones y demoras burocráticas que terminaron archivándolo[1].
2. b) Prolongación de la AU7. El gobierno retoma hoy un proyecto heredado del plan de autopistas sobre una antigua ruta norte-sur periférica a la ciudad, existente desde la Colonia, que conectaba los pagos del sur con las tierras de San Isidro, siguiendo caminos rurales, bordeando los bañados y tierras bajas. Hoy la AU7, destinada a conectar el centro de Buenos Aires con el Municipio de Lanús a la altura del llamado Diamante y terrenos de ex-Fabricaciones Militares se detiene antes del Riachuelo[2].
3. c) Prolongación de la Línea H del subte. Estación Valentín Alsina. En colaboración con el Municipio de Lanús y la Universidad Nacional de Lanús, la empresa Subterráneos de Buenos Aires elaboró hace más de diez años un anteproyecto para el estudio de una conexión que cruzara de manera elevada el Riachuelo siguiendo la traza de la Avenida Sáenz y bajara en la provincia en terrenos de la Estación Puente Alsina del Ferrocarril Belgrano Sur. Esta propuesta daba solución a la necesidad de una gran área de maniobras. Eran cuestiones a solucionar aspectos de alcances jurisdiccionales y aspectos técnicos y de impacto ambiental. En la imposibilidad de llegar a una solución consensuada y ante las enormes dificultades del trazo por debajo del Riachuelo, la Línea H se detuvo en la Estación Sáenz[3].

5. La construcción presente de la metrópolis.

La ciudad se encuentra por primera vez, desde que el crecimiento rebasó los límites fijados por la federalización de 1880 (en su momento muy amplios), con un escenario inédito, en el que la Ciudad Autónoma y el conurbano bonaerense, por encima de las divisiones jurisdiccionales que han fraccionado el territorio y complicado la gobernabilidad, viven bajo gobiernos del mismo signo, en la capital y en la provincia.

Esta nueva condición política puede dar lugar a una formidable expansión del potencial de la ciudad, donde las tradiciones políticas de las últimas décadas se combinen positivamente en la búsqueda de soluciones a los problemas urbanos (cuestiones de transporte, espacio público, vivienda, salud, empleo, esparcimiento) abandonando las posiciones de principio o regidas por las exigencias partidarias que tantas veces complicaron el desarrollo urbano. Hay un largo plazo en la evolución de las identidades políticas, que en este caso habría que evaluar en el conjunto del área metropolitana, y hay momentos de mutación o de reconversión, de cara al futuro. En esta circunstancia existe la oportunidad de una nueva síntesis histórica.

El nuevo escenario difumina las condiciones que facilitaron la emergencia de una nueva identidad política en el área central. La opción por la autonomía desafió una tendencia secular de la ciudad a la ampliación jurisdiccional: es posible que esta nueva configuración política favorezca la reafirmación de esa tradición, que encontraría así los instrumentos necesarios para el manejo de cuestiones urbanas que atraviesan las jurisdicciones.

Por otro lado hay hechos difícilmente reversibles que quizás anuncien la emergencia de cambios sustanciales en la configuración de Buenos Aires: la ruptura de la unidad del puerto (Dock Sud y Puerto Nuevo separados por Nuevo Puerto Madero, hoteles y viviendas de alta gama y puertos de veleros) y la aparición de nuevas centralidades en Parque Patricios (sede del gobierno CABA) son fenómenos destinados a evolucionar generando su propia dinámica y efectos de largo plazo con impacto en el conjunto de la ciudad. El panorama está abierto y es posible que el conjunto urbano se encamine a nuevas formulaciones que se deban tanto a las tradiciones conocidas como a las peculiaridades de la coyuntura, con resultados a mediano plazo de difícil previsión. Nada es menos seguro que la perduración de la foto actual.

[1] http://www.cedom.gov.ar/es/legislacion/normas/leyes/ley2775.html

[2] http://edant.clarin.com/diario/2008/06/11/um/m-01691984.htm

[3] http://www.metrodelegados.com.ar/spip.php?article3295#.VhBQHfl_Oko

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Por Pedro C. Sonderéguer
Docente Investigador UNLa/UNAM